【工业碳双控专辑①】溯源“碳双控”政策

2024年7月，国务院办公厅印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，该文件首次明确了“十五五”时期不再把能耗强度作为国民经济和社会发展约束性指标，将碳排放强度降低作为约束性指标，开展总量核算，实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度。“碳排放双控”接力“能耗双控”成为我国能源管控的基础政策。
 
自2025年1月1日起施行的《中华人民共和国能源法》在总则部分明确国家建立能源消耗总量和强度双控向碳排放总量和强度双控制度全面转型新机制，加快构建碳排放总量和强度双控制度体系。从法律层面为“碳排放双控”政策的体系的建立和实施提供了保障。
 
 
“碳排放双控”政策出台的背景和意义
 
保护环境和节约资源一直是我国的基本国策，节能又被称为“第一能源”。 
 
2006年发布的“十一五”规划首次将单位GDP能耗的降低作为经济发展的约束性指标。随后，“十二五”规划首次将能源消费总量控制作为预期性指标。也是在“十二五”规划中，单位GDP二氧化碳排放下降作为约束性指标被首次提出。2015年，“能耗双控”政策全面实施，有力地推动全社会节能降耗和经济高质量发展。
 
“十一五”期间，我国GDP年均增长11.3%，能源消费年均增长6.6%，单位GDP能耗累计降低19.1%。“十二五”期间GDP年均增长7.9%， 而能源消费年均增长3.7%，单位GDP能耗累计降低18.3%。到“十三五”期间，我国GDP年均增长5.7%，能源消费年均增长2.8%，单位GDP年均降低3.3%，累计降低16.5%。
 

“十四五”前四年GDP年均增长5.3%，能源消费年均增长4.5%，单位GDP年均降低1.8%，单位GDP能耗累计降低7.0%。2024年实际能源消费总量为59.6亿吨标准煤，与2006年相比，单位GDP能耗下降47.1%。长期以来的政策落实对节约资源，保护生态环境，维护公众健康，发挥了重要作用。“能耗双控”政策成效显著。

 

数据来源：国家统计局
 
在我国“双碳”目标和高质量发展的指引和要求下，为保证能源结构持续绿色低碳化，非化石能源占比逐步提高，需要政策层面突出减少和退出化石能源，增加可再生能源利用。在之前的”能耗双控“政策体系中，并未体现化石能源和可再生能源的区别。同时在未来的发展中，应鼓励各行业加大可再生能源利用，推动能源结构向绿色低碳转型，深化低碳技术研发与应用，并加强政策支持与市场机制建设的协同作用。能耗控制措施推动社会和企业的低碳绿色发展的动力不足，“能耗双控”制度需要与时俱进，加以完善和补充。
 
“碳排放双控”和“能耗双控”最显著的不同是可再生能源的利用。一方面，从“能耗双控”对全口径的能源消费总量的控制，转为“碳排放双控”对化石能源消费总量的约束和控制，从而支持鼓励可再生能源的利用和发展。另一方面，在“碳排放双控”政策下，相关行业可以通过加大可再生能源的利用，摆脱能源消费总量的约束，破解能耗控制与经济发展的矛盾。
 
作为我国二氧化碳排放的主要来源之一，工业生产过程产的碳排放约占全国排放总量的60%，具体包括电力消耗和化石能源的燃烧，以及能源活动外的其他化学反应过程或物理变化过程产生的温室气体排放，例如水泥生产中原料石灰石分解产生的碳排放。
 
当前，我国正处于工业化、城镇化深入发展阶段，产业结构偏重、能源结构偏煤、综合效率偏低等问题仍然突出。而未来很长一段时期，高耗能工业部门仍是我国碳排放的主要来源。
 
工业产品体量巨大，其控碳、降碳对实现双碳目标至关重要，不仅关乎国内产业升级和双碳目标的实现，还影响全球可持续发展。国内碳市场向电力行业以外的高耗能产业扩展，欧盟碳边境调节机制（CBAM）等国际政策影响我国进出口贸易，这些因素都促使我们必须尽快厘清重点工业部门的主要产品的碳排放，持续不断控碳降碳。在工业部门全面实施“碳排放双控”政策意义重大。
 

目前我国实行“碳排放双控”的基础还比较薄弱，基础的数据支持、科学的统计核算体系、技术支撑体系、监管体系等都尚待建立。在现阶段至“十五五”期间，需要全面开展基于产品的工业产品碳强度研究，逐步建立基于碳排放的行业产品基准值和标杆值，在新增项目可行性研究和环评中增加碳强度指标，对存量项目的考核退出增加碳约束，在“十五五”期间地方和重点行业开展示范推广，逐步建立碳排放总量约束指标体系。依托 “能耗双控”政策体系，逐步建立健全“碳排放双控”的基础支撑和政策实施体系。“能源双控”的几十年发展的经验为“碳排放双控”打下了良好基础，二者的协同至关重要。

 

政策协同发力共推“碳排放双控”体系建立

 
2024年，国务院发布的《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》明确了“碳排放双控”政策的重要里程碑，作为上位法“千呼万唤始出来”的能源法为“碳排放双控”政策奠定了法律基础。国家各部门围绕“碳排放双控”政策体系出台了一系列政策措施，协同推动政策体系建立和工业领域低碳转型。
 
2025年政府工作报告中提出，加快构建碳排放双控制度体系，扩大全国碳排放权交易市场行业覆盖范围。开展碳排放统计核算，建立产品碳足迹管理体系、碳标识认证制度，积极应对绿色贸易壁垒。积极稳妥推进碳达峰碳中和。扎实开展国家碳达峰第二批试点，建立一批零碳园区、零碳工厂。加快建设“沙戈荒”新能源基地，发展海上风电，统筹就地消纳和外送通道建设。开展煤电低碳化改造试点示范。规划应对气候变化一揽子重大工程，积极参与和引领全球环境与气候治理。
 

本文梳理了2024年至今，国家发改委、生态环境部、工信部、国家能源局、重点行业协会发布的一系列推动“碳排放双控”政策体系建立的相关文件，从中不难看出，建立和实施“碳排放双控”政策的工作在2024年全方位启动，在企业的实际工作中，碳排放相关研究和工作也逐步成为焦点。回头看，2024年成为“碳排放双控”启动元年并不为过。

 
资料来源：相关部委和行业协会网站
 
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