【工业碳双控专辑 ③】建立碳双控政策体系应考虑的五个维度

“碳排放双控”政策的五个维度

• 节能是“能耗双控”和“碳排放双控”的首要选择

节能和提升能效仍然是“碳排放双控”的首要选择。据国际能源署（IEA）测算，要实现全球温升控制目标，节能和提高能效的贡献率高达37%。根据2022年数值计算，当年我国单位GDP能耗约为3.01吨标煤/万美元，美国约为1.42吨标煤/万美元，德国1.07吨标煤/万美元，日本1.44吨标煤/万美元，中国是世界平均水平的1.5倍，是发达国家平均水平的2.1倍。去除产业结构偏重、经济发展和工业化程度较低等因素，我国工业生产粗放式发展的模式仍十分突出，综合能效不高，节能提效工作还需要极大提升。

根据“十四五”规划中提出的约束性指标，到2025年，我国单位GDP能耗较2020年下降13.5%，单位GDP二氧化碳排放较2020年降低18%。为实现这一目标，年均单位GDP能耗和碳排放强度的降幅分别需达到2.8%和3.8%。

但统计公报显示，2021-2023年，能源强度分别同比下降2.7%、0.1%、0.5%，碳强度同比下降3.8%、0.8%，2023年与上年持平。2023年全年国内生产总值比上年增长5.2%。全年能源消费总量57.2亿吨标准煤，比上年增长5.7%。电力消费量增长6.7%，煤炭消费量增长5.6%，能源、电力、煤炭消费弹性系数均超过1，分别为1.1、1.29、1.08，电力消费弹性系数连续4年均超过1。经济发展显示出更加倚重能源的趋势，这一时期节能提效工作未能得到充分落实。

2024年管理部门认识到节能工作的重要性不能放松，在政府工作报告中再次重提节能指标，全年情况有所好转，扣除原料用能和非化石能源消费量后，全国万元国内生产总值能耗比上年下降3.8%，全年全国万元国内生产总值二氧化碳排放比上年下降3.4%。但整体来看，“十四五”前四年的进度大幅滞后于“十四五”规划需要达到的目标值。

加强节能，提高能效，既减少了对能源消费和供应总量的要求，也减少了碳排放及其它污染物的排放。降低产品碳强度和碳排放总量，促进了能源等低碳绿色转型，使工业部门和产品更具国际竞争力。

课题组认为，特别需要重视的是，可再生能源的利用虽然不产生碳排放，但在能耗强度指标中仍然需要计入，并作为产品准入、考核退出、奖惩机制的参考指标。

• 清洁电气化是工业低碳转型的重要措施

电气化发展是中国迈向碳中和道路上的必然选择并且具有政策优势。《2030年前碳达峰行动方案》、《关于推动城乡建设绿色发展的意见》、《2021年能源工作指导意见》等文件共同构成了导向清晰的终端用能电气化发展政策，而《工业领域碳达峰实施方案》明确提出推动工业用能电气化。

我国的可再生能源资源丰富，为工业低碳转型发展提供了基础和可能性。根据国家能源局的数据，2022年，中国可再生能源装机规模超过煤电，2019-2023年度我国可再生能源发电装机量年化平均增长率为26.1%，较2017-2019年间18.8%的年化平均增长率大幅上涨。截至2023年底，我国风电、太阳能发电装机量分别达到4.41亿千瓦、6.09亿千瓦，包含水电在内的可再生能源总装机量占比达到52.4%。电力供需格局发生深刻变化，可再生能源的高速发展为重点行业控碳、降碳提供了良好的机遇和巨大的空间。这极大促进了工业部门电气化过程中清洁低碳转型。清洁电气化，不断加大可再生能源的应用，包括可再生能源制造绿氢也是提升碳减排潜力的重要指导思想。

中国电力企业联合会编制的《中国电气化年度发展报告2022》指出，2021年以来，我国主要电气化进程评价指标总体向好。2021年，全国电能占终端能源消费比重约26.9%，总体处于电气化中期成长阶段，而在工业、建筑、交通、农业农村四大用能部门中，其他用能部门电气化率都有不同程度提升，只有工业电气化率与上年持平，为26.2%，距离碳中和的要求相去甚远。清洁电气化则要求在提升终端电气化的同时，加大电网中可再生能源的比例，不断扩大可再生能源的应用场景，如可再生能源制绿氢等。

• “碳排放双控”与“能耗双控”紧密协同

我国工业部门碳排放的主要来源就是生产过程中化石能源的燃烧，因此“能耗双控”和“碳排放双控”高度正相关，这是二者协同的科学基础。

协同管理是二者互相促进，互相补充，实现共同目标。能耗标准中不适应可能源发展的部分，可以用碳排标准来协同；有些减少污染和排放的措施，会增加能耗（比如煤炭的洗选，制氢，CCUS等），能耗标准中存在一些不利影响的部分，可通过排放标准进行弥补和修正。而碳排放标准在基础数据、统计计算体系、技术支撑体系以及监管体系等方面，初期较为缺失，需要借助相对成熟的能耗标准体系逐步建立。在产品碳强度指标建立的过程中要密切依托现行的能效指标，一方面对照国际经验不断优化完善能效指标，一方面要对照能效指标体逐步建立碳强度指标体系。

同时，对于能够发挥需求侧响应，提高绿电并网能力的设施，应研究提出排放抵扣的体系。依托“能耗双控”政策几十年的基础和经验，在“碳排放双控”政策的制定和实施过程中，牢牢把握“提效减污降碳”协同的原则，在“十五五”建立“碳排放双控”政策体系，提前实现碳达峰，降低碳排放峰值，确保碳中和目标圆满达成。

• 借鉴国际国内经验，开展国际对标

世界主要经济体的能耗管理和碳排放管理的市场机制和政策体系，帮助他们实现高效和绿色低碳发展目标，有许多经验值得借鉴。梳理欧盟、美国、英国及日本等世界主要经济体控制碳排放的市场手段、制度框架和政策工具，比对先进国家重点工业产品碳排放强度标准，评估其机制效果，分析我国产品的差距。为我国“碳排放双控”政策的制定和实施提供借参考。

美国是较早开展能耗和碳排放管理的国家， 1970年提出节约能源的概念，而由联邦政府主导的节能活动每年能节省数百亿的能源费用。其健全高效的政策与管理体制、完善的研发体系、充分调动各个主体积极性的激励政策都值得学习。美国碳市场政策具有多样性和区域差异，不同州实施了各自的碳市场政策。

英国作为最早实现工业化的国家，单位GDP能耗的峰值在1980年左右，出现最早。英国也是全球首个以国内立法形式确立净零碳排放目标的国家，将2050年净零排放的目标编入法典。

日本作为一个资源匮乏国家，一直非常重视节能和能效管理。创新性地提出了能源管理师制度。日本减碳政策的演变与其资源禀赋和发展路径息息相关，自然环境约束较强，且距离中东等化石能源储量丰富地区较远的地理位置使日本对气候变化问题相对内陆国家更敏感。日本减碳政策的发展过程与欧盟类似，同样是以污染治理为出发点，以能源结构调整为主要抓手。

除了上述国家，欧盟在碳排放管理方面也有独特的机制和举措。欧盟碳排放交易体系（EU ETS）是欧盟最重要的减排工具，于2005年启动，初期涉及电力行业和能源密集型工业部门，并逐步扩大至其他行业，欧盟委员会负责制定EU ETS的法规，并与各成员国合作。欧盟委员会还负责监督、核查和报告排放数据。截至目前，EU ETS是世界上最大的碳市场，涵盖欧盟各成员国及挪威、冰岛和列支敦士登，政策涉及能源生产、工业和航空等部门，并设定了污染排放配额（称为碳排放许可证）。

欧盟碳边境调节机制（CBAM）在2022年12月18日达成临时最终协议，于2023年10月1日起正式生效进入实施阶段。三年过渡，2026全面实施。覆盖了水泥、电力、化肥、钢铁、铝、化工六个行业大类。CBAM在制度设计上采取了渐进式策略，一开始相对温和，比如未对所有产品都计算间接排放（如钢铁、铝、氢暂时可以不算间接排放）、2026年前只报数据、2035年前征收力度逐步加码等。欧盟对CBAM是有通盘考虑的，要建立法律框架，提供清晰路线图，并且逐步扩大覆盖范围。美国及其他发达国家正在推动相关（碳关税）政策，将对我国进出口产品和贸易产生重大影响。制定“碳排放双控”也应充分考虑碳关税挑战，增强竞争力做好准备。

我国已经开展了清洁发展机制（CDM）、建立了中国核证自愿减排量（CCER）机制以及全国碳排放权交易市场等，进行了有益的探索和尝试，整理和总结过往的经验和先行示范，也是建立和实施“碳排放双控”政策的重要途径。总结我国在碳排放管理方面的经验和先行示范，积极深入调研地方和企业自行开展的实现双碳目标中的路径和措施。

• 自下而上，示范先行

目前在我国建立和实行“碳排放双控”政策体系的基础还比较薄弱，特别是基础数据的缺失和统一的科学核算方法。因此建立“碳排放双控”政策体系，需要自下而上，不断积累数据和梳理总结科学的核算方法，通过典型案例逐步推广至行业的分布，建立基准值和标杆值，并在有条件的地区和行业开展“碳排放双控”政策的先行先试，起到引领和榜样作用。

确定以钢铁、水泥、化工、电解铝等重点行业为对象，逐步完善重点产品目录。梳理行业数据，包括生产和消费现状及发展趋势，主要产品能耗结构、碳排放强度等基础数据。通过调研和数据分析，深入了解行业实际情况。开展典型案例研究，选择重点高耗能工业主要碳排放产品典型案例，计算产品碳排放强度，积累行业分布结果。

分析关键因素与措施，研究重点工业主要能耗产品碳排放强度下降的关键影响因素和主要措施手段。进行国际对标，比对先进国家重点工业产品碳排放强度标准，评估其机制效果，分析我国产品的差距。借鉴国际经验，为我国制定合理的碳排放强度标准提供参考。挖掘减排潜力：分析各行业能源结构、新生产模式、新技术的减排潜力，挖掘可再生能源利用、氢能、CCUS等技术的潜力，提出重点工业产品碳排放强度基准值和标杆值，设定2025、2030标准。协同能耗与碳排放标准，提出产品能耗标准与碳排放标准协同模式，制定管控机制和政策建议。研究区分可再生能源与化石能源，推动低碳技术创新，建立碳市场交易机制等开展试点推广，在各行业开展培训工作，选择试点地方、试点企业开展核算方法、标准体系实施试点，逐步推广，并与国际接轨。通过试点反馈，不断完善实行成果，确保其有效性和可行性。

“十五五”期间，在地方和行业两个维度开展碳排放强度和总量“双控”试点，并逐步推广至全国和其他行业。建议将煤化工作为第一批的试点行业，并在内蒙古、鄂尔多斯开展第一批的试点。